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土地违法案件行政处罚依据、程序、时限

 时间:2018-04-19 14:38       大    中    小     

  (一)土地违法行为的概念 

  土地违法行为是指违反土地管理法律法规的规定,依法应当追究法律责任的行为。 

  一是实施土地管理法律法规禁止的行为,如违反《土地管理法》的规定,擅自在耕地上建房、挖砂、取土,违法主体一般是行政管理相对人; 

  二是不履行土地管理法律法规规定的义务,如拒不履行土地复垦义务,违法主体一般是行政管理相对人; 

  三是不依法行使法定职责的行为(违法主体一般是行政管理者,如超权批地) 

  (二)土地违法行为的构成要件 

  对违法行为的构成有不同的理解,一般来说违法行为的构成要件有4个: 

  1.违反了土地管理法律法规的规定; 

  2.形成了违法事实,具有社会危害性; 

  3.违法主体在主观方面有过错(即故意或过失,土地违法行为多数主观方面为故意,少数为过失,如因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化); 

  4.违法主体是具有法定责任能力的自然人、法人或其他组织(国家机关、企事业单位、社会组织、个人)。 

  (三)土地违法案件的构成要素 

  土地违法案件是指违反土地管理法规、需要追究法律责任的行为,经土地行政主管部门立案后形成的案件。 

  三大要素: 

  1、有违法行为的发生; 

  2、造成了需要追究法律责任的后果;两层意思:一是要达到需要追究的程度。违法程度有轻重之分,并非都要追究法律责任。二是要法律法规明确规定需要追究法律责任。如果法律只是禁止,而没有规定其法律责任(如《土地管理法》第36条:禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼),则不能追究。实践操作,看该行为是否造成破坏基本农田的后果入手。 

  3、经土地行政主管部门立案。 

  (四)土地违法行为的法律责任 

  行政处罚:《土地管理法》针对土地违法行为的行政处罚,主要包括责令履行、没收、限期拆除、罚款等几个类型。 

  1.责令履行类:主要包括责令退还非法占用的土地(第76条违法占地、第77条农村村民建住宅)、责令交出或交还土地(第80条依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地、临时用地期满拒不归还、不按照批准的用途使用国有土地,条例第45条阻扰国家建设征用土地)、责令限期改正(第75条拒不履行土地复垦义务、条例第34条在规划确定的禁止开垦区内进行开垦、第44条临时占用耕地逾期不恢复种植条件)、责令限期改正或治理(第74条占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等)、责令缴纳复垦费(第75条)等几个类型。 

  2.没收类:即国土资源主管部门依法对地上建筑物构筑物、违法所得等予以没收。一是没收违法所得。根据《土地管理法》第73条、第81条的规定,对于买卖或者以其他形式非法转让土地、擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,要没收违法所得。对于违反《城市房地产管理法》第39条第一款的规定转让出让土地使用权、第40条第一款的规定转让房地产(以划拨方式取得土地使用权)的,要没收违法所得。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第46条的规定,对于未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的,要没收非法收入。 

  二是没收建筑物和其他设施。根据《土地管理法》第73条、第76条的规定,对违法转让土地和违法占用土地,擅自将农用地改为建设用地的,如果符合土地利用总体规划,要没收在违法转让或者违法占用土地上新建的建筑物和其他设施 

  3.限期拆除类:即国土资源主管部门依法对在违法转让和违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施限定期限予以拆除的处罚形式。《土地管理法》第73条、76条:对违法转让土地和占用土地,擅自将农用地改为建设用地的,如果违反土地利用总体规划,要限期拆除在违法转让或者违法占用土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状(涉及占用具体地类的,后面有具体介绍)。《土地管理法》第77条:对农村村民非法占地建住宅的,要责令退还占用的土地,限期拆除新建的房屋。 

  4.罚款类:《土地管理法》规定了处以罚款、可以处以罚款、并处罚款和可以并处罚款四种形式的罚款。“处以罚款”是指必须罚款,“可以处以罚款”是指可以罚款,也可以不罚款,这种情况下的罚款是作为主罚使用。“并处罚款”即作出其他处罚的同时,还要处以罚款,“可以并处罚款”即作出其他处罚的同时,还可以选择处以罚款,即“可以并处罚款”可以选择罚还是不罚,但“并处罚款”没有选择余地,必须罚,这种情况下的罚款是作为附加罚来使用。《土地管理法实施条例》对罚款的标准进行了细化,分别采用百分比、数额、倍数等不同方式进行表述。 

  行政处分:指国家机关、企事业单位按照行政隶属关系或干部管理权限,对其所属的国家工作人员违法失职行为,尚不构成犯罪,依据法律法规规定权限给予的一种行政制裁。根据《公务员法》、《行政监察法》等规定,行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等种类。根据《土地管理法》及相关法律,行政处分因对象不同,一是对作为管理方的国家工作人员的行政处分,15号令有具体的规定;二是对作为被管理方的行政相对人的行政处分。 

  刑事责任:《中华人民共和国刑法》涉及土地刑事责任的,共3个条款4项罪名。司法解释 

  1.非法转让、倒卖土地使用权罪:获利50万元、基本农田5亩、一般耕地10亩、其他土地20亩; 

  2.非法占用农用地罪:基本农田5亩、一般耕地10亩,造成破坏的 

  3.非法批准征用、占用土地罪。基本农田10亩,一般耕地30亩,其他土地50亩,未达到数量,但造成损失30万元以上。 

  4.非法低价出让国有土地使用权罪。国有土地使用权面积30亩,且低于最低价标准60%;造成土地资产流失额30万元 

  (五)常见违法行为类型 

  《查处土地违法行为立案标准》(国土资发〔2005176号) 

  1.违法转让土地行为:违反土地管理法律法规的规定,以买卖或其他各种形式转让土地使用权。从转让土地使用权的类型看,可以将非法转让分为三种情形:一是非法转让集体土地,二是非法转让国有划拨土地,三是非法转让国有出让土地。 

  具体情形: 

  (1)未经批准,非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的; 

  2)不符合法律规定的条件,非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的; 

  3)将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的; 

  4)不符合法律规定的条件,擅自转让房地产开发项目的; 

  5)以转让房屋(包括其他建筑物、构筑物),或者以土地与他人联建房屋分配实物、利润,或者以土地出资入股、联营与他人共同进行经营活动,或者以置换土地等形式,非法转让土地使用权的; 

  处罚: 

  《土地管理法》第73条、第81条,《土地管理法实施条例》第38条、第39条(罚款额为非法所得的50%以下,或5%以上20%以下),《基本农田保护条例》第30条(涉及占用基本农田的从重予以处罚),《城市房地产管理法》第66条、第67条等规定。处罚的方式主要有:没收违法所得、没收或拆除地上新建的建筑物或构筑物、罚款,给予当事人纪律处分等,刑事责任追究。 

  非法转让国有划拨土地:指国有划拨土地转让未按照《房地产管理法》第40条规定报有批准权的人民政府审批。法律责任:第67条规定“责令缴纳土地使用权出让金,没收违法所得,可以并处罚款”。国务院55号令44条“国有划拨土地使用权除符合第45条规定外,不得转让、出租和抵押”。第45条规定可以转让的情形主要是:划拨土地上已经形成建筑物,且要签订土地出让合同,补缴土地出让金。《湖南省城镇划拨土地使用权管理条例》第17条:“未经批准转让划拨土地使用权或者未办理划拨土地使用权出让手续、缴纳土地使用权出让金的,由县级以上人民政府土地管理部门责令补办出让手续,缴纳土地使用权出让金,没收违法所得,可并处违法所得50%以下罚款”。 

  非法转让集体土地:除土地管理法第63条规定,已经依法取得集体建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使集体土地使用权发生转移的以外的集体土地的转让。 

  非法转让国有出让土地:不具备法定条件,即《房地产管理法》第39条规定两个条件,“一是全部出让金已经缴清并取得土地使用权证,二是按照出让合同约定投资开发,房屋建设的,完成开发投资总额的25%以上,属于成片开发用地的,形成工业用地或者其他建设用地条件”。法律责任:《土地管理法》第73条(没收违法所得;地面建筑物根据是否符合规划区分,符合规划没收可以并处罚款;不符合规划的限期拆除恢复原状),《房地产管理法》第66条“没收违法所得可以并处罚款”。实践中房地产开发以股权转让方式规避实质的土地转让。此外合作开发中非法所得的认定难以界定等问题。 

  2、非法占地:未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地。构成非法占地两个条件,一是未经批准或采取欺骗手段骗取批准,二是占用土地。根据报批土地过程,分为未报即用、边报边用和未供即用三种情况,其违法程度依次减轻。实践中,骗取批准因要有主观故意,难以认定,很少有定性。 

  具体情形:(一)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的; 

  (二)农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的; 

  (三)超过批准的数量占用土地的; 

  (四)依法收回非法批准、使用的土地,有关当事人拒不归还的; 

  (五)依法收回国有土地使用权,当事人拒不交出土地的; 

  (六)临时使用土地期满,拒不归还土地的; 

  (七)不按照批准的用途使用土地的; 

  (八)不按照批准的用地位置和范围占用土地的; 

  (九)在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦,经责令限期改正,逾期不改正的; 

  (十)在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的; 

  (十一)在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物,重建、扩建的。 

  3.非法批地:指违反法律规定非法批准征收、使用或占用土地。实际包括了非法批准征用转用、非法供地、非法批准占地三类。实践中非法批准征用、占用一般指具有农用地征转审批权力的县级以上人民政府批准征用占用土地,不包括乡镇政府,并且要有明确的批单文件等,因此,非法批准征转用地主要是越权审批或拆分审批。对用地审批权限,土地管理法有明确的规定。 

  具体情形:(一)无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的;(二)超越批准权限非法批准占用土地的;(三)没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标,擅自批准农用地转用的;(四)规避法定审批权限,将单个建设项目用地拆分审批的;(五)不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的;(六)违反法律规定的程序批准占用、征收土地的;(七)核准或者批准建设项目前,未经预审或者预审未通过,擅自批准农用地转用、土地征收或者办理供地手续的;(八)非法批准不符合条件的临时用地的;(九)应当以出让方式供地,而采用划拨方式供地的;(十)应当以招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权,而采用协议方式出让的;(十一)在以招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使用权过程中,弄虚作假的;(十二)不按照法定的程序,出让国有土地使用权的;(十三)擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的;(十四)低于按国家规定所确定的最低价,协议出让国有土地使用权的;(十五)依法应当给予土地违法行为行政处罚或者行政处分,而未依法给予行政处罚或者行政处分,补办建设用地手续的;(十六)对涉嫌违法使用的土地或者存在争议的土地,已经接到举报,或者正在调查,或者上级机关已经要求调查处理,仍予办理审批、登记或颁发土地证书等手续的;(十七)未按国家规定的标准足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费,擅自下发农用地转用或土地征收批准文件。 

  4.破坏耕地行为:指违反法律规定,非法占用或使用耕地,造成耕地种植条件破坏的行为。 

  主要情形: 

  (一)占用耕地建窑、建坟,破坏种植条件的; 

  (二)未经批准,擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的; 

  (三)非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田,毁坏种植条件的; 

  (四)拒不履行土地复垦义务,经责令限期改正,逾期不改正的; 

  (五)建设项目施工和地质勘查临时占用耕地的土地使用者,自临时用地期满之日起1年以上未恢复种植条件的; 

  (六)因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的。